MEHMET BALiOGLU

Üniversite Bünyesinde Faaliyet Gösteren Döner Sermaye İşletmelerinin 5018 Sayılı Kanun’da Tasarlanan Kamu Mali Yönetim Sistemi ile

Rapor Özet

Ana Konu ve Temel Bulgular

  • Döner sermaye işletmelerinin mevcut yapısı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belirlenen temel ilkeler ve bütçe esasları ile uyumlu değildir.
  • Üniversite faaliyetleri, özel bütçe ve döner sermayeli işletme bütçeleri olmak üzere iki ayrı bütçe yapısı üzerinden yürütülmektedir ve bu durum 5018 sayılı Kanun’un 12. ve 13. maddelerine aykırılık teşkil etmektedir.
  • Döner sermayeli işletmelerin mali tabloları özel bütçe ile konsolide edilemediğinden üniversite faaliyetleri bir bütün olarak raporlanamamaktadır.
  • 5018 sayılı Kanun’un Geçici 11. maddesinde döner sermayeli işletmelerin yeniden yapılandırılmasına yönelik düzenlemeler öngörülmüş, ancak bu düzenlemeler hayata geçirilememiştir.

Yasal ve Düzenleyici Çerçeve

  • 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
  • 5018 Sayılı Kanun Madde 5: Kamu mali yönetiminin uyumlu bir bütün olarak oluşturulacağı ve TBMM’nin bütçe hakkına uygun şekilde yürütüleceği belirtilmiştir.
  • 5018 Sayılı Kanun Madde 12: Bütçe türleri tanımlanmış ve genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinin merkezi yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri olarak hazırlanacağı belirtilmiştir. Ayrıca, kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamayacağı hüküm altına alınmıştır.
  • 5018 Sayılı Kanun Madde 13: Bütçelerin ait olduğu yıl başlamadan önce TBMM veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamayacağı ve kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde gösterileceği belirtilmiştir.
  • 5018 Sayılı Kanun Geçici Madde 11: Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonlarının bütçelerinin, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı ve bu işletmelerin ve fonların tasfiye edileceği belirtilmiş, ancak bu fıkra yürürlükten kaldırılmıştır. 2. fıkrada söz konusu işletmelerinin yeniden yapılandırılacağı belirtilmiş ancak bu da gerçekleştirilememiştir.
  • 1050 Sayılı Kanun

Önerilen Ana Eylem Noktaları

  • Döner sermayeli işletmelerin 5018 sayılı Kanun’da öngörülen mali yapı ile uyumlu hale getirilmesi için gerekli yasal ve yönetsel düzenlemelerin gerçekleştirilmesi.

Rapor Metni

Uyumsuz Olması

Döner Sermaye İşletmelerinin 5018 Sayılı Kanun’da tasarlanan kamu mali yönetim sistemi ile uyumsuz olduğu görülmüştür.

Üniversite mali tabloları, kamu idaresinin tüm faaliyetlerini içermeli ve gerçek durumunu yansıtmalıdır.

Üniversite faaliyetleri, özel bütçe ve döner sermayeli işletme bütçeleri olmak üzere iki ayrı bütçe yapısı üzerinden yürütülmektedir. Kamu idaresi bünyesinde döner sermaye işletmesi birimlerinden teşekkül eden döner sermaye işletmesi mevcuttur. İşletmeler 1050 sayılı Kanun’un yürürlük döneminde bu dönem öngörülen mali sistem ile uyumlu olarak faaliyete geçmiştir. Bu birimlerin mevcut yapısı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belirlenen temel ilkeler ve bütçe esasları ile uyumlu olmadığı görülmüştür.

5018 sayılı Kanun’un “Kamu Maliyesinin Temel İlkeleri” başlıklı 5’inci maddesinde; kamu mali yönetiminin uyumlu bir bütün olarak oluşturulacağı ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) bütçe hakkına uygun şekilde yürütüleceği belirtilmiştir. “Bütçe türleri ve kapsamı” başlıklı 12’nci maddesinde ise bütçe türleri tanımlanmış; genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinin merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanacağı belirtilmiştir. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamayacağı da hüküm altına alınmıştır. “Bütçe ilkeleri” başlıklı 13’üncü maddesinde ise bütçelerin ait olduğu yıl başlamadan önce TBMM veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamayacağı; kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde gösterileceği belirtilmiştir.

Döner sermayeli işletme bütçeleri 5018 sayılı Kanun’un 12’nci maddesinde belirlenen bütçe türleri içinde sayılmamıştır. Bu durumda Kanun da sayılan bütçe türleri dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamayacağı hükmüne de aykırı bir yapı teşkil etmektedirler. Zira Üniversite özel bütçeli bir kamu idaresi olmasına rağmen, döner sermayeli işletme bütçeleri aynı kamu idaresi içinde farklı bir bütçe yapısını oluşturmaktadır.

5018 sayılı Kanunun 13’üncü maddesinde kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisinin kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılacağı belirtilmiştir. Bu kapsamda kanunlarla tanımlanan üniversite görev ve hizmetlerinin özel bütçe ile verilen harcama yetkisi çerçevesinde üniversiteye tahsis edilen bütçe ve ödeneklerle karşılanması gerekmektedir.

Üniversite faaliyetleri, iç içe geçmiş bu yapıda, ikili bir bütçe sistemi üzerinden yürütülmektedir. Mal ve hizmet alımları, yapım, bakım, onarım işleri, yolluk ödemeleri, elektrik, su, yakıt giderleri ve benzeri birçok ödemenin bir kısmı kamu idaresi bütçesinden bir kısmı ise döner sermaye bütçesinden karşılanmaktadır. Bu iki bütçe için oluşturulan mali tablolar ayrı ayrı incelendiğinde faaliyetlerin ancak bir kısmı hakkında bilgi edinilmektedir. Bu mali tablolar konsolide de edilemediğinden Üniversite faaliyetleri bir bütün olarak tek bir mali tabloda raporlanamamaktadır.

Döner sermayeli işletmelerin 5018 sayılı Kanun’da öngörülen mali yapı ile uyumlu hale getirilmesi için Kanun’un Geçici 11’inci maddesinde düzenleme yapılmıştır. Bu maddenin mülga 1’inci fıkrasında genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçelerinin, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı ve bu işletmelerin ve fonların tasfiye edileceği belirtilmiştir. Bu suretle kamu idaresinin tüm faaliyetlerinin tek bir bütçe üzerinden yürütülmesi ve raporlanması amaçlanmıştır. Ancak; söz konusu fıkra yürürlükten kaldırılmıştır. 2’nci fıkrada söz konusu işletmelerinin 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılacağı belirtilmiş, bu tarih 31.12.2010 olarak güncellenmiş ise de işletmeler bu güne kadar yeniden yapılandırılamamıştır.

TBMM tarafından verilen bütçe yetkisi ve raporlanan bütçe uygulama sonuçları özel bütçeye ilişkin olup döner sermayeli işletme bütçesi ile yürütülen faaliyetler T.B.M.M. tarafından verilen bütçe yetkisi dışında gerçekleşmektedir. Dolayısı ile tahsis edilen bütçe ve uygulama sonuçları Üniversitenin tüm faaliyetlerini içermediğinden T.B.M.M., Üniversite faaliyetleri hakkında doğru bilgilendirilememektedir.

Sonuç olarak, döner sermayeli işletmelerin kamu mali sistem ile uyumlu hale getirilmesi için gerekli yasal ve yönetsel düzenlemelerin gerçekleştirilmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir.