MEHMET BALiOGLU

Sosyal Denge Sözleşmesinin Süresinin ve Sözleşmede Düzenlenen Tazminat Miktarının Mevzuata Aykırı Olması

Rapor Özet

Ana Konu ve Temel Bulgular

  • Belediye yetkili sendika ile 29.02.2012 tarihinde imzaladığı sosyal denge sözleşmesinin süresini 31.12.2015 olarak belirlemiştir.
  • Sözleşmeye eklenen protokolde yer alan bazı mali hükümler, ana sözleşmeye göre genişletici mali haklar içermektedir.
  • Mevzuat hükümlerine göre Belediyelerin yetkili sendika ile imzalayacağı sosyal denge sözleşmesinin süresinin hem toplu sözleşme dönemini hem de izleyen dönemin Mahalli İdareler Genel Seçimlerinin süresini geçmemesi gerekmektedir.
  • Belediyenin yetkili sendika ile yaptığı sosyal denge sözleşmesinin yürürlük süresinin 31.12.2015 tarihinde sona ereceğinin belirtildiği görülmüştür.
  • İlgili mevzuat hükümlerine göre sosyal denge sözleşmesinin süresinin toplu sözleşme döneminin sonu olan 31.12.2013 ve Mahalli İdareler Genel Seçimlerinin yapıldığı tarih olan 30.03.2014 tarihlerini aşmaması gerekirdi.
  • Belediye ile yetkili sendika arasında bağıtlanan sosyal denge sözleşmesine eklenen protokolde yer alan bazı mali hükümler 29.02.2012 tarihinde imzalanan ana sözleşmeye göre genişletici mali haklar içerdiği görülmüştür.
  • İdarelerin sözleşme serbestliği olmakla beraber bu serbestinin de sınırı vardır.
  • Buna göre idare ile sendika arasında yapılan sosyal denge sözleşmesinin serbesti sınırı kanunlardır.
  • İdare ile sendika arasında yapılan sosyal denge sözleşmesine eklenen protokolde yer alan bazı mali hükümler 29.02.2012 tarihinde imzalanan ana sözleşmeye göre genişletici mali haklar içerdiği görülmüştür.

Yasal ve Düzenleyici Çerçeve

  • 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci maddesi mahalli idarelerin yetkili sendika ile yapacağı sözleşmelerin usulünü açıklamaktır.
  • Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşme’nin yürürlük süresi başlıklı 3’üncü maddesine göre yerel yönetimlere ilişkin toplu sözleşme dönemi 01.01.2012-31.012.2013 tarihleri arasındadır.
  • Son Mahalli İdareler Genel Seçimleri ise 30 Mart 2014 tarihinde yapılmıştır.
  • Belediyenin yetkili sendika ile yaptığı sosyal denge sözleşmesinin yürürlük ve süre başlıklı 33’üncü maddesine göre ilgili sözleşme 29.02.2012- 31.12.2015 tarih aralıklarını kapsamaktadır.

Önerilen veya Eleştirilen Ana Eylem Noktaları

  • Belediye yetkili sendika ile 29.02.2012 tarihinde imzaladığı sosyal denge sözleşmesinin süresini 31.12.2015 olarak belirlemiştir.
  • Sözleşmeye eklenen protokolde yer alan bazı mali hükümler, ana sözleşmeye göre genişletici mali haklar içermektedir.
  • Mevzuat hükümlerine göre Belediyelerin yetkili sendika ile imzalayacağı sosyal denge sözleşmesinin süresinin hem toplu sözleşme dönemini hem de izleyen dönemin Mahalli İdareler Genel Seçimlerinin süresini geçmemesi gerekmektedir.
  • Belediyenin yetkili sendika ile yaptığı sosyal denge sözleşmesinin yürürlük süresinin 31.12.2015 tarihinde sona ereceğinin belirtildiği görülmüştür.
  • İlgili mevzuat hükümlerine göre sosyal denge sözleşmesinin süresinin toplu sözleşme döneminin sonu olan 31.12.2013 ve Mahalli İdareler Genel Seçimlerinin yapıldığı tarih olan 30.03.2014 tarihlerini aşmaması gerekirdi.
  • Belediye ile yetkili sendika arasında bağıtlanan sosyal denge sözleşmesine eklenen protokolde yer alan bazı mali hükümler 29.02.2012 tarihinde imzalanan ana sözleşmeye göre genişletici mali haklar içerdiği görülmüştür.
  • İdarelerin sözleşme serbestliği olmakla beraber bu serbestinin de sınırı vardır.
  • Buna göre idare ile sendika arasında yapılan sosyal denge sözleşmesinin serbesti sınırı kanunlardır.
  • İdare ile sendika arasında yapılan sosyal denge sözleşmesine eklenen protokolde yer alan bazı mali hükümler 29.02.2012 tarihinde imzalanan ana sözleşmeye göre genişletici mali haklar içerdiği görülmüştür.
  • İdarelerin sözleşme serbestliği olmakla beraber bu serbestinin de sınırı vardır.
  • Buna göre idare ile sendika arasında yapılan sosyal denge sözleşmesinin serbesti sınırı kanunlardır.
  • İç hukukumuza göre sözleşmelere Kanun’a aykırı hükümler eklenemez.
  • Özellikle ilgili sözleşmenin taraflarından biri Kamu ise, sözleşmelerin Kanunlara aykırı yapılmaması daha da önem arz etmektedir.
  • Bunun nedeni idareler arasında uygulama birliğinin sağlanabilmesi ve sözleşmeye kamu yararına aykırı maddelerin eklenmesinin önüne geçilmesidir.
  • Bu itibarla idarenin sözleşmeye eklediği Kanun’a aykırı hükmün, idareler arasındaki uygulama birliğini bozduğu ve ek protokol ile koyulan ve yürürlük süresi mevzuatın öngördüğü süreyi aşan mali hükümlerin de kamuyu zarara uğrattığı değerlendirilmektedir.
  • Denetim yılımız itibari ile de ek protokolde yer alan mali hükümlerin ödenmeye devam etmesi suretiyle ilgili mevzuata aykırılığın zincirleme şekilde kamuyu mali olarak ek bir külfete soktuğu görülmektedir.
  • İdarenin bir sonraki sözleşme dönemlerinde 4688 sayılı Kanunun süre ile ilgili amir hükümlerine riayet etmesi gerekmektedir.
  • Bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir.

Rapor Metni

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’inci maddesi mahalli idarelerin yetkili sendika ile yapacağı sözleşmelerin usulünü açıklamaktır. Maddenin ilgili hükmünde “Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz. “ denilmektedir.

Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşme’nin yürürlük süresi başlıklı 3’üncü maddesine göre yerel yönetimlere ilişkin toplu sözleşme dönemi 01.01.2012-31.012.2013 tarihleri arasındadır. Son Mahalli İdareler Genel Seçimleri ise 30 Mart 2014 tarihinde yapılmıştır.

Belediyenin yetkili sendika ile yaptığı sosyal denge sözleşmesinin yürürlük ve süre başlıklı 33’üncü maddesine göre ilgili sözleşme 29.02.2012- 31.12.2015 tarih aralıklarını kapsamaktadır. Sancaktepe Belediyesinin daha sonra bu sözleşmeye dayanarak 10.03.2012 tarihinde, yetkili sendika ile ek protokol imzaladığı görülmüştür. Bu ek protokolün ilgili maddelerinde ise ;

Sancaktepe Belediye Başkanlığı ile Bem-Bir-Sen arasında 29.02.2012 tarihinde imzalanarak yürürlüğe giren Sosyal Denge Sözleşesinin;

Madde 1- 16 ıncı maddesinin, (1) fıkrası; “657 sayılı D.M.K’ na tabi olup Başkanlık makamının onayı ile fiilen Başkan Yardımcısı olarak görev yapanların maaşı; 15.08.2014- 15.09.2015 tarihleri arasında verilmek üzere; 9.000 TL’ye,

15.10.2015-31.12.2015 tarihleri arasında verilmek üzere; 10.000 (onbin)TL’ye tamamlanacak net tutar kadar net Sosyal Denge Yardımı eklenir.” şeklinde,

Aynı maddenin, (2.) fıkrası; “Harcama yetkilisi olarak fiilen birim müdürlüğü görevini yapanların maaşı; 15.08.2014-15.09.2015 tarihleri arasında verilmek üzere; 6.000(yedibin) TL’ye ,

15.10.2015-31.12.2015 tarihleri arasında verilmek üzere; 7000 (yedibin) TL’ ye tamamlanacak tutar kadar net Sosyal Denge Yardımı eklenir.” şeklinde değiştirilmiştir.

Mevzuat hükümlerine göre Belediyelerin yetkili sendika ile imzalayacağı sosyal denge sözleşmesinin süresinin hem toplu sözleşme dönemini hem de izleyen dönemin Mahalli İdareler Genel Seçimlerinin süresini geçmemesi gerekmektedir.

2018 yılı mali işlemlerinin incelenmesi neticesinde; Belediyenin 29.02.2012 tarihinde yetkili sendika ile imzalamış olduğu sosyal denge sözleşmesinin süresinin 31.12.2015 tarihinde sona ereceğinin belirtildiği görülmüştür. İlgili mevzuat hükümlerine göre sosyal denge sözleşmesinin süresinin toplu sözleşme döneminin sonu olan 31.12.2013 ve Mahalli İdareler Genel Seçimlerinin yapıldığı tarih olan 30.03.2014 tarihlerini aşmaması gerekirdi.

Belediye ve yetkili sendika arasında bağıtlanan sosyal denge sözleşmesine eklenen protokolde yer alan bazı mali hükümlerin 29.02.2012 tarihinde imzalanan ana sözleşemeye göre genişletici mali haklar içerdiği görülmüştür. Örneğin esas sözleşmede 657 sayılı D.M.K.’ya tabi başkan yardımcılarının maaşlarına ek olarak 1900 TL denge tazminatı verilmesi öngörülmüşken, ek protokol de bu miktar, 15.08.2014-15.09.2015 tarihleri arasında verilmek üzere maaşları 9.000 TL’ye tamamlanacak tutar olarak belirlenmiştir. Yine ana sözleşmede harcama yetkilisi olarak fiilen müdürlük yapanların maaşına ilave olarak 1500 TL denge tazminatı verilmesi öngörülmüşken, ek protokol ile harcama yetkilisi olarak fiilen birim müdürü görevini yapanların maaşı; 15.08.2015-31.12.2015 tarihleri arasında verilmek üzere; 7.000(yedibin) TL’ye tamamlanacak tutar olarak belirlenmiştir. İdarelerin sözleşme serbestisi olmak ile beraber bu serbestinin de sınırı vardır. Buna göre idare ile sendika arasında yapılan sosyal denge sözleşmesinin serbesti sınırı kanunlardır. İç hukukumuza göre sözleşmelere Kanun’a aykırı hükümler eklenemez. Özellikle ilgili sözleşmenin taraflarından biri Kamu ise, sözleşmelerin Kanunlara aykırı yapılmaması daha da önem arz etmektedir. Bunun nedeni idareler arasında uygulama birliğinin sağlanabilmesi ve sözleşmeye kamu yararına aykırı maddelerin eklenmesinin önüne geçilmesidir. Bu itibarla idarenin sözleşmeye eklediği Kanun’a aykırı hükmün, idareler arasındaki uygulama birliğini bozduğu ve ek protokol ile koyulan ve yürürlük süresi mevzuatın öngördüğü süreyi aşan mali hükümlerin de kamuyu zarara uğrattığı değerlendirilmektedir. Denetim yılımız itibari ile de ek protokolde yer alan mali hükümlerin ödenmeye devam etmesi suretiyle ilgili mevzuata aykırılığın zincirleme şekilde kamuyu mali olarak ek bir külfete soktuğu görülmektedir.

Sonuç olarak, mevzuat hükümlerine göre yürürlük tarihi 31.12.2013 tarihinde bitmesi gereken sosyal denge sözleşmesinin bitiş tarihinin 31.12.2015 olarak belirlenmesi ve bu sözleşmeye ek protokol ile yürürlük tarihi 15.08.2014 tarihinde başlayan genişletici mali hükümlerin eklenmesi suretiyle kamunun mali anlamda ek külfete sokulduğu değerlendirilmektedir.

Kamu idaresi cevabında; “4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununun “Geçici Madde 14- (Ek: 4/4/2012-6289/30 md.) 15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir” hükmü amirdir.

Bahse konu Kanun yayımlanmadan önce kurumumuz ile ilgili sendika arasında bir sözleşme gerçekleşmiştir. Kanunun Geçici 14. Maddesinde zikredilen, yani 15.03.2012 tarihinden önce Sancaktepe Belediye Başkanlığı ile Bem-Bir-Sen arasında gerçekleşen sözleşme 29.02.2012 -31.12.2015 tarih aralığını kapsamaktadır.

Kanunun Geçici 14. Maddesinde devamla “Söz konusu sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dâhil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir.” denilmektedir.

Dolayısıyla ilgili sözleşmenin geçerlilik tarihi, yukarıda belirtilen 31.12.2015 tarihinden önce sona eren bir sözleşme olmayıp, yürürlüğü 31.12.2015 tarihine kadar geçerli bir sözleşme olduğu görülmektedir. 04.04.2012 tarihinden önce yapılan sözleşme hükümleri, yukarıda da belirtildiği üzere geçerliliği 31.12.2015 tarihine kadar devam etmiştir.

Bulgu da belirtilen diğer hususa (10.03.2012 tarihli Ek Protokol) ilişkin; Yapılan sözleşme sonrası 10.03.2012 tarihinde Belediyemiz ile Sendika yetkilileri arasında akdedilen ek protokole atıfta bulunularak aykırılığı ifade edilmiştir. Bahse konu ek protokol yine kanun yayınlanmadan önce imza edilmiş ve sözleşmenin ayrılmaz bir parçası hükmünde yer almıştır. Sözleşme süresi boyunca, sözleşmede yer alan hükümlerin geçerliliği ise 31.12.2015 tarihine kadar devam etmiştir. Malum olduğu üzere, Merkezi yönetim ile Memur Konfederasyonu arasında yapılan 2016-2017 yıllarını kapsayan memur toplu görüşmeleri sonucu Yerel yönetim hizmet koluna ilişkin sözleşmenin Sosyal denge tazminatı süre uzatımı başlıklı Madde 7- (1) de, 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2017” şeklinde uygulanır” şeklinde düzenlenmiştir. Yine sözleşme taraflarından olan BEM-BİR-SEN yetkililerinin de katılımıyla yapılan 25 Ağustos 2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete’de Yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin 3. Maddesinde, sözleşme hükümlerinin yürürlük süresinin 31.12.2019 olduğu görülmektedir. Dolayısıyla kurumumuz ile ilgili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesinin geçerli olduğu, sözleşme hükümlerinin de yılsonuna kadar geçerliliğini koruyacağı değerlendirilmektedir.

Yapılan sözleşmenin, izleyen mahalli idareler seçimlerini geçemez ilkesine aykırılığına

dair; Mahalli İdareler Genel seçimleri sonrası yaşanması muhtemel yönetim değişiklikleri göz önüne alınarak buna göre yenilenecek sözleşmeye kadar da mevcut sözleşme hükümlerinin kesintiye uğramasının önüne geçilmesi, dolayısıyla memurların kazanımlarının devamının sağlanması düşünülmüştür.

Sonuç itibari ile 29.02.2012 -31.12.2015 tarihli Sosyal denge sözleşmesinde yer alan hükümlerde herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Bahse konu sözleşme kanun öncesi imza edilmiş ve günümüze kadar bu çerçevede uygulama yoluna gidilmiştir.” denilmektedir.

Sonuç olarak Başkanlığımıza gönderilen kamu idaresi cevabında; sosyal denge sözleşmesinin 15/3/2012 tarihinden önce imzalandığı ve bu nedenle diğer yıllarda da uygulanmasına devam edilebileceği belirtilmiştir. Ayrıca idare sözleşme süresinin izleyen dönemin mahalli idareler genel seçimleri süresini aşması hususu ile ilgili olarak da, bu durumun nedeninin sözleşme hükümlerinin uygulanmasını kesintiye uğratmamak olduğunu belirtmiştir.

Öncelikle bulguda belirttiğimiz temel husus, sözleşme süresinin izleyen dönem mahalli idareler genel seçimlerinin süresini ve toplu sözleşme dönemini aşmasıdır. Bu hususta 4688 Sayılı Kanunun amir hükümleri bulunmaktadır. Sözleşmeler Kanun hükümlerine aykırı düzenlenemeyeceği için ilgili sosyal denge sözleşmesi süre bakımından hukuka aykırıdır. Daha sonra bu sözleşemeye sendika ve belediyenin düzenlediği karşılıklı protokol ile ek mali külfet getiren yeni maddeler eklenmiştir. Bu maddelerde ilgili mali hakların hangi tarih aralıklarında uygulamaya başlanacağı belirtilmiştir. Mali hakların uygulanmaya başlayacağı tarih ise Kanunen idare ve sendikanın belirleyebileceği azami sözleşme süresinin dışında bulunmaktadır. Şöyle ki; belediye yetkili sendika ile 29.02.2012 tarihinde sona erme tarihi 31.12.2015 olan sözleşme imzalamıştır. Bu sözleşemeye istinaden de 10.03.2012 tarihinde yetkili sendika ile ek protokol imzalamıştır. Bu ek protokolde ise 15.08.2014-15.09.2015 ve 15.10.2015-31.12.2015 tarih aralıklarını kapsayan ana sözleşmede olmayan ek mali haklar bulunmaktadır. Kanuna göre Belediyenin 29.02.2012 tarihinde imzaladığı sosyal denge sözleşmesinin bitiş tarihi toplu sözleşme dönemi olan 01.01.2012-31.012.2013 tarihleri arasında veya izleyen Mahalli İdareler Genel Seçimlerinin yapıldığı tarih olan 30 Mart 2014 de olmalıydı. Sözleşme süresi yukarıda belirttiğimiz tarihleri geçemeyeceğine göre, ek protokol ile sözleşmeye eklenen maddelerin uygulama süresinin de ilgili tarihleri geçmemesi gerekirdi. Bu itibarla belediye ve yetkili sendika arasında bağıtlanan 29.02.2012 tarihli sözleşme ve bu sözleşmeye istinaden imzalanan 10.03.2012 tarihli ek protokol süre yönünden hukuka aykırıdır. Ek protokol ile ana sözleşmeye eklenen bazı maddeler ise kamuya ek mali külfet yüklemiştir.

İdarenin bir sonraki sözleşme dönemlerinde 4688 sayılı Kanunun süre ile ilgili amir hükümlerine riayet etmesi gerekmektedir.

Bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir.