MEHMET BALiOGLU

İhalelerde Yaklaşık Maliyetin Gerçekçi Belirlenmemesi

Rapor Özet

Ana Konu ve Temel Bulgular

  • Dokuz Eylül Üniversitesi Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü’nün 2019 yılı gıda alımı ihalelerinde yaklaşık maliyetin belirlenmesinde hatalar tespit edilmiştir.
  • Yaklaşık maliyet hesaplanırken piyasayı yansıtmayan teklifler dikkate alınmış ve bazı kalemlerde yeterli fiyat araştırması yapılmamıştır.
  • İhaleyi kazanan firma, yaklaşık maliyet belirlenirken yüksek fiyat teklifi vermiş, ihale aşamasında ise bu fiyatların çok altında teklif sunmuştur.

Yasal ve Düzenleyici Çerçeve

  • 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu Madde 5
  • 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu Madde 9
  • Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği Madde 8

Önerilen Ana Eylem Noktaları

  • Yaklaşık maliyetin belirlenmesinde tüm yasal düzenlemelere ve yöntemlere uygun hareket edilmelidir.
  • Fiyat araştırmaları genişletilmeli, piyasa gerçeklerini yansıtan teklifler dikkate alınmalıdır.
  • İhale sürecinin her aşamasında şeffaflık ve rekabet koşulları sağlanmalıdır.

Rapor Metni

Dokuz Eylül Üniversitesi Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü tarafından yapılan İKN:2018/568144 ihale kayıt numaralı “2019 Yılı 6 Aylık Gıda Alımı” ihalesi ile İKN:2019/248348 ihale kayıt numaralı “2019 Yılı İkinci 6 aylık Gıda Alımı” ihalelerinde:

  • Yaklaşık maliyetin belirlenme çalışmasının yapıldığı tarihte piyasada gerçek fiyatları yansıtmayan tekliflerin yaklaşık maliyetin hesabına dahil edildiği,

  • Yaklaşık maliyetin bazı kalemlerde sadece 2 firmadan fiyat teklifi almak suretiyle,

    bazı kalemlerde de 3 firma teklifi ve bir önceki yıl ihalesinde oluşan fiyatın ÜFE ile güncellenmesi yoluyla belirlendiği ve

  • 2019 Yılı İkinci 6 aylık Gıda Alımı ihalesinin yüklenicisinin; yaklaşık maliyet fiyat araştırması sırasında kalem bazında verdiği yüksek fiyatların çok altında fiyatlarla ihaleye teklif verdiği ve ihalenin üzerine bırakıldığı, diğer bir ifade ile; yaklaşık maliyetin belirlenmesi aşamasında yüksek fiyat teklifi vererek İdareyi yanılttığı ve yaklaşık maliyetin olması gerekenden yüksek belirlenmesine sebep olduktan sonra, gerçek piyasa fiyatı olan ve yaklaşık maliyetin belirlenmesi aşamasında verdiği fiyatların altında fiyatlarla teklif vererek ihaleyi aldığı,

görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur (…)” denilmek suretiyle, ihalelerde uyulması gereken temel ilkeler belirlenmiştir.

Aynı Kanunun “Yaklaşık Maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde;

“Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” denilmektedir.

Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık Maliyetin Hesaplanması” başlıklı 8’inci maddesinde;

“(1) İdare yaklaşık maliyetin hesaplanmasında; alım konusu malın niteliğini, miktarını, teslim süresini, nakliyesini, sigortasını ve diğer özel şartlarını belirterek KDV hariç fiyat bildirilmesini ister. Ancak, idare, gerçek piyasa fiyatlarını yansıtmayan ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasında hatalara sebep olabilecek fiyat bildirimlerini ve proforma faturaları değerlendirmeye almaz.

  1. Yaklaşık maliyetin hesaplanmasında kullanılan her tür bilgi ve belgeye hesap cetveli ekinde yer verilir. Değerlendirmeye alınmayan fiyat bildirimleri ile proforma faturaların

    değerlendirmeye alınmama gerekçeleri de hesap cetvelinde belirtilir.

  2. İdare, alımın niteliğini ve piyasa koşullarını göz önünde bulundurmak suretiyle, aşağıdaki (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentleri çerçevesinde elde ettiği fiyatların birini, birkaçını veya tamamını kullanmak suretiyle yaklaşık maliyeti hesaplar:

    1. İdare, alım konusu malın özelliğine göre kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından fiyat isteyerek yaklaşık maliyeti hesaplayabilir.

    2. İdare, piyasada alım konusu malı üreten veya pazarlayan gerçek veya tüzel kişilerden de fiyat bildirimi veya proforma fatura isteyerek yaklaşık maliyeti hesaplayabilir.

    3. İdare, alım konusu mala ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğlerinde yer alan fiyatları kullanarak yaklaşık maliyeti hesaplayabilir. Bu fiyatlarda KDV veya farklı nitelikte giderler bulunması durumunda bu giderler fiyatlardan indirilerek yaklaşık maliyet hesaplanır.

      ç) İdare, alım konusu mal ile ilgili daha önceki dönemlerde alım yapmış ise bu alımlarda ortaya çıkan sözleşme bedelleri, endeks veya Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan ilgili endekslerden uygun olanı kullanmak suretiyle güncelleyerek yaklaşık maliyeti hesaplayabilir. Döviz ile yapılmış olan alımlarda ise Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz alış kuru veya çapraz kur üzerinden fiyatlar güncellenerek yaklaşık maliyet hesaplanabilir.

    4. İdare, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının internet sayfalarında yayımlanan fiyatları kullanarak yaklaşık maliyeti hesaplayabilir.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinde, ihtiyaç duyulan malların en uygun fiyatla temin edilebilmesi için yaklaşık maliyetin doğru ve gerçek piyasa rayicini gösterecek şekilde tespit edilmesinin gerekliliği vurgulanmış, bunun için de kullanılabilecek yöntemler belirlenmiştir. Ancak İşletme yaklaşık maliyeti tespit ederken sadece (b) ve (ç) bentlerinden İKN:2019/248348 ihale kayıt numaralı ihalede (2.altı aylık ihale) sadece birini, İKN:2018/568144 ihale kayıt numaralı ihalede (1.altı aylık ihale) ikisini birden kullanmış, ancak ihale sırasında oluşan teklif fiyatlarından, söz konusu yaklaşık maliyet belirleme yöntemlerinin yeterli olmadığı anlaşılmıştır. Şöyle ki;

İKN:2018/568144 ihale kayıt numaralı ihalede (1.altı aylık ihale) yaklaşık maliyet belirlenirken bazı kalemlerde diğer firma tekliflerinin ve ÜFE ile güncellediği önceki tarihli

alımlarına ilişkin fiyatların çok üzerinde olan fiyat tekliflerini Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması” başlıklı 8’inci maddesinin (1) nolu bendi uyarınca dikkate alınmaması gerekirken ortalamaya dahil edilerek yaklaşık maliyetin yükselmesine sebep olunmuş, bu kalemlerden bazıları aşağıdaki tabloda örneklenmiştir:

Tablo 14:Ortalama Fiyat Hesabına Dahil Edilen Piyasa Rayici Üzerindeki Fiyatlar

Malzeme Adı

ÜFE ile güncellenmiş

fiyat

Hal bülteni

1.firma teklifi

2.firma teklifi

Yüksek teklif

2.en yüksek fiyat ile

aradaki fark

Maydonoz

0,24

0,25

0,75

1,50

4,00

% 167

Taze nane

0,24

0,45

0,75

1,50

2,50

% 66

Kültür mantarı

7,34

9,90

8,50

10,00

20,00

% 100

Beyaz lahana

0,73

1,40

2,50

2,50

4,00

% 60

İKN:2019/248348 ihale kayıt numaralı ihalede (2.altı aylık ihale) ise; sadece (b) bendine göre yaklaşık maliyet oluşturma yoluna gidilmiş, 8 kısma ayrılmış ihalenin 6 kısmı için sadece 2 firmadan teklif alınmış, önceki ihaledeki fiyatlar ÜFE yoluyla güncellenmemiş, hal fiyatları da dikkate alınmamış ve İzmir ilindeki benzer büyüklükteki kurumların ihalelerinde oluşan fiyatlar araştırılmamıştır.

İhalenin üzerine bırakıldığı isteklinin yaklaşık maliyet belirlenmesi sırasında verdiği fiyatlar ile ihale sırasındaki fiyat teklifleri aşağıdaki tabloda örneklenmiştir:

Tablo 15:Yaklaşık Maliyet-Satın Alma Fiyatları Karşılaştırması

Malzeme Adı

Yaklaşık Maliyet Birim Fiyat (TL)

İhale Edilen Fiyat (TL)

Fark

Erik

14,50

9,50

% 34

Kiraz

16,50

12,00

% 27

Siyah üzüm

14,00

10,50

% 25

Görüleceği üzere; gıda temininde gerçekleşen fiyatlar ile yaklaşık maliyetler arasında % 25 ile % 34 oranına varan farklılık mevcuttur.

Kamu idaresi bulgumuzda yer alan:

– 1.altı aylık gıda alım ihalesinde “Yaklaşık maliyetin belirlenme çalışmasının yapıldığı tarihte piyasada gerçek fiyatları yansıtmayan tekliflerin yaklaşık maliyetin hesabına dahil edildiği” şeklindeki tespitle ilgili olarak gönderdiği cevapta; gıda alım ihalesinde yer alan bazı ürünlerin fiyatlarının belirlenmesinde iklim koşullarının önemli rol oynadığını, dolayısıyla iklim koşullarını öngöremeyen isteklilerin bazen görece yüksek fiyat verebildiklerini, ihale

komisyonunun ihale kararını vermeden önce teklif fiyatların piyasa rayiçlerine uygun olup olmadığını teyit etmek için karar öncesinde Hal Bülteninde yer alan güncel fiyatlara göre kararını verdiğini, dolayısıyla yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerinin bir miktar üzerinde tespit edilmesinin, birim fiyat ihale bedelinin belirlenmesi açısından herhangi bir olumsuzluk teşkil etmediğini bildirdiyse de; ileri sürülen hususlar bulgumuzdaki tespiti ortadan kaldırmamakta olup; iklim koşullarıyla bulgudaki tespitin herhangi bir ilgisi bulunmamaktadır. Diğer yandan; ihale komisyonu tarafından verilen kararda yer alan birçok ürünün birim fiyatının Hal Bülteninde yer alan fiyatların üzerinde olduğu görülmüştür.

-2.altı aylık gıda ihalesinde ise “4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet başlıklı 9’uncu maddesinde yer alan ve yaklaşık maliyetin düzgün tespit edilebilmesi için belirlenen araştırmalardan sadece (b) bendine göre yaklaşık maliyet oluşturma yoluna gidilmesi, 8 kısma ayrılmış ihalenin 6 kısmı için sadece 2 firmadan teklif alınması, önceki ihaledeki fiyatların ÜFE yoluyla güncellenmediği gibi hal fiyatlarının da dikkate alınmadığı” şeklindeki tespitle ilgili olarak öne sürdüğü İşletmenin yaşadığı ödeme güçlüğü nedeniyle firmaların kestikleri fatura bedellerinin 1 yıla uzayan vadelerle ödenebildiği, bu nedenle de firmaların rayiç bedellerin üzerinde fiyat teklif ettikleri ve bu yüzden yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerinin üzerinde oluştuğu şeklindeki açıklaması da kabul edilememiştir. Şöyle ki; gıda dışında diğer tüm ilaç ve medikal malzeme alımları ile ilgili olarak yapılan ihalelerde yaklaşık maliyet düzgün tespit edilip; ödeme vadelerinin uzun olması nedeniyle istekli çıkmadığında ihale iptal edilip ihtiyaç duyulan malzemeler açık ihale dışındaki alım yöntemleriyle tedarik edilmekte ve ücreti peşin olarak ödenmektedir. Gıda ihalesinde bu yolun tercih edilmeyerek doğrudan yaklaşık maliyetlerin başkaca hiçbir araştırma yapmadan sadece 2 firmadan teklif alınarak piyasa rayiçlerinin çok üzerinde belirlenmesi ve ihalenin bu yaklaşık maliyet üzerinden gerçekleştirilmesinin mevzuata uygun olmadığı ve kamuyu zarara uğratma ihtimalinin yüksek olduğu değerlendirilmiş, bu yüzden yapılan açıklamaların bulgumuzdaki tespiti değiştirecek nitelikte olmadığı sonucuna varılmıştır.

İhale sürecinin ilk ve en önemli aşaması yaklaşık maliyetin düzgün tespit edilmesi olup; ihalenin ilk aşamasında ortaya çıkan ve sürecin tamamını olumsuz yönde etkileyen bu durum kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da engellemektedir.