MEHMET BALiOGLU

Borçlanma İşlemlerinde Mevzuatta Öngörülen Usullere Uyulmaması

Rapor Özet

    • Ana Konu: Belediyenin bütçe ve harcama süreçlerinin sağlıklı planlanmaması sonucu oluşan borçlanma sorunu.
    • Temel Bulgular:
      • Bütçenin temel ilkelerinin düzenlendiği 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 13’üncü maddesinde, bütçelerde gelir gider denkliğinin sağlanmasının esas olduğu açıkça düzenlenmiştir. Ancak söz konusu kanun bütçe sürecinin planlama üzerine bina edilmesi nedeniyle sağlıklı bir şekilde öngörülen gelir ve giderler hazırlanarak bütçenin denkliği sağlanması beklenmektedir.
      • Belediye son beş yılda sürekli bütçe açığı vermiştir.
      • Bütçelerde açık oluşması durumunda ise borçlanma yoluna başvurmadan önce, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin (MİBMY) 19’uncu maddesi hükmü uyarınca öncelikle giderlerden tasarruf edilmesi ya da yeni gelir kaynakları bulunması gerekmektedir.
      • Belediye, kamu hizmetini gerçekleştirmek üzere mezkûr madde hükümlerine uygun olarak borçlanılması mümkündür. Ancak yapılan incelemelerde, Belediyenin kamu hizmetinin gerekli kılmamasına rağmen uygun fiyatlı olduğu düşüncesiyle taşınmaz almak amacıyla ticari bankadan 17.347.453,00 TL borçlandığı görülmüştür.
      • Belediyenin kısa vadeli yabancı kaynaklarının toplam tutarı dönen varlıklar toplamının yaklaşık iki katı kadar olduğu ve bu durumun gelecekte ilave mali yük oluşturacağı da göz önünde bulundurulduğunda Belediyenin borçlanmayı gerektirmeyecek bir mali yönetim sistemi kurması ve sağlıklı bir nakit planlaması yapması gerektiği değerlendirilmektedir.
    • Ana Eylem Noktaları:
      • Belediyenin bütçe ve harcama süreçlerini sağlıklı bir şekilde planlaması gerekmektedir.
      • Belediye, borçlanma yoluna başvurmadan önce, öncelikle giderlerden tasarruf edilmesi ya da yeni gelir kaynakları bulunması gerekmektedir.
      • Belediye, kamu hizmetinin gerekli kılmadığı durumlarda borçlanmaması gerekmektedir.
    • Belediyenin kısa vadeli yabancı kaynaklarının toplam tutarının, dönen varlıklar toplamının yaklaşık iki katı kadar olması nedeniyle Belediyenin borçlanmayı gerektirmeyecek bir mali yönetim sistemi kurması ve sağlıklı bir nakit planlaması yapması gerekmektedir.

Rapor Metni

Bütçe ve harcama süreçleri sağlıklı bir şekilde planlanıp yürütülemediğinden borçlanma suretiyle ilave kaynağa ihtiyaç duyulduğu ve borçlanma işlemlerinin de mevzuatta öngörülen esas ve usullere aykırı tesis edildiği bu suretle de kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ilkesinin zedelendiği görülmüştür.

Bütçenin temel ilkelerinin düzenlendiği 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 13’üncü maddesinde, bütçelerde gelir gider denkliğinin sağlanmasının esas olduğu açıkça düzenlenmiştir. Bununla beraber anılan Kanun’da bütçe süreci planlama üzerine bina edildiğinden gelir ve giderler sağlıklı bir şekilde öngörülerek hazırlanan bütçenin de bu denkliği sağlaması beklenmektedir.

Özetle, belediyenin borçlanmaya gereksinim duymayacak bir mali yapı inşa etmesi esastır. Ancak yapılan incelemelerde; Eyüpsultan Belediyesinde, stratejik yönetimin sağlıklı bir şekilde oluşturulamadığı ve plan-bütçe ilişkisinin yeterince güçlü kurulamadığı bu nedenle de gelir gider denkliğini sağlayacak bütçelerin yapılamadığı görülmüştür. Nitekim aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere Belediye son beş yılda sürekli bütçe açığı vermektedir.

Tablo 8: Bütçe Gerçekleşmeleri Tablosu

2014 2015 2016 2017 2018
830 Bütçe Giderleri H. 214.658.289,70 239.012.769,70 248.670.369,00 293.002.355,40 337.659.080,70
800 Bütçe Gelirleri H. 161.641.507,50 185.818.463,80 228.786.338,60 247.663.428,40 316.304.232,20
Bütçe Açığı 53.016.782,20 53.194.305,90 19.884.030,40 45.338.927,00 21.354.848,50

Bütçelerde açık oluşması durumunda ise borçlanma yoluna başvurmadan önce, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin (MİBMY) 19’uncu maddesi hükmü uyarınca öncelikle giderlerden tasarruf edilmesi ya da yeni gelir kaynakları bulunması gerekmektedir. Belediyeler için gider tasarrufuna ilişkin bir başka düzenleme, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14’üncü maddesinde hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırasının gözetilmesine ilişkin hüküm ile ortaya konulmuştur. Ancak yapılan incelemelerde hizmetlerde öncelik sıralamasına ilişkin değerlendirmenin yapılmadığı ve üst politika beyanlarında önemli bir tasarruf kalemi olarak öngörülen hizmet alımlarının sürekli arttığı görülmüştür. Gelir artırıcı faaliyetlere ilişkin ise çalışma yapıldığı ancak uygulamada beklenen sonucun alınamadığı değerlendirilmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinin öngördüğü şekilde planlamaya dayalı denk bütçeler oluşturulmasına ya da denkliği sağlayacak çalışmalar yapılmasına rağmen açık ortaya çıkması durumunda 5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinde verilen yetkiye istinaden, kamu hizmetini gerçekleştirmek üzere mezkûr madde hükümlerine uygun olarak borçlanılması mümkündür. Ancak yapılan incelemelerde, Belediyenin kamu hizmetinin gerekli kılmamasına rağmen uygun fiyatlı olduğu düşüncesiyle taşınmaz almak amacıyla ticari bankadan 17.347.453,00 TL borçlandığı görülmüştür. Borçlanılarak edinilen taşınmazın bir sonraki yıl satılarak elden çıkarılması, bahse konu olan borçlanmanın kamu hizmetini ifa amacıyla yapılmadığı savımızı kanıtlar niteliktedir.

Ayrıca bahse konu olan maddenin devam eden fıkrasında, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içerisinde toplam %10’unu geçen iç borçlanma için İçişleri Bakanlığının onayının alınması gerektiği hükme bağlanmış olmasına karşın Belediyenin bu konuda yeterli hassasiyeti göstermediği ve onay almaksızın borçlandığı görülmüştür.

Borçlanma yoluyla elde edilen gelirler bütçede görülmediği için belediyelerin mevcut borç ödemelerinin takibi ve yeni borçlanmalarının izlenmesi amacıyla MİBMY’nin 20’nci maddesi ile, bütçenin ayrılmaz bir parçası olan Finansmanın Ekonomik Sınıflandırma Cetvelinin hazırlanması zorunluluğu getirilmiştir. Ancak yapılan incelemelerde ilgili cetvelin hazırlanmadığı görülmüş olup bu durum, borç takibinin sağlıklı bir şekilde yapılmasına engel teşkil etmektedir.

Sonuç olarak, kısa vadeli yabancı kaynakların toplam tutarının, dönen varlıklar toplamının yaklaşık iki katı kadar olduğu ve bu durumun gelecekte ilave mali yük oluşturacağı da göz önünde bulundurulduğunda Belediyenin borçlanmayı gerektirmeyecek bir mali yönetim sistemi kurması ve sağlıklı bir nakit planlaması yapması gerektiği değerlendirilmektedir. Bununla beraber borçlanmanın zorunluluk arz ettiği durumlarda da yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine uyulması gerekmektedir.

Kamu idaresi cevabında; özetle, bütçe ve harcama süreçlerinin sağlıklı şekilde planlandığı ancak mali sıkıntıların giderilmesi amacıyla borçlanma yoluna gidildiği bununla birlikte tasarruf bütçesinin zamanla oluşturularak özellikle gelir arttırıcı çalışmaların hayata geçirildiği, İçişleri Bakanlığının onayına ihtiyaç duyulan iç borçlanmanın 07.03.2017 tarih ve 85373441-264.01-E.5811 sayılı Bakanlık izni sonrası yapıldığı, kamu hizmeti gerektirmediği halde İdarece borçlanılarak satın alınması bulguda eleştiri konusu edilen taşınmazın 6383 sayılı Kanun’un 2/B maddesi gereğince orman vasfını yitirmiş bir alan olduğu ve kamu hizmeti amacıyla satın alınıp bir yıl içerisinde Belediyenin mali durumundaki bozulmalar, yakın gelecekte taşınmaza ilişkin proje geliştirmenin mümkün olmaması ve taşınmazın atıl durumda kalmaması amaçlanarak maliyet bedelinin çok üzerinde bir fiyat ile satıldığı ve bu şekilde değerlendirildiği ifade edilmiştir. Bunun yanı sıra işlemlerin, 2018 yılı Denetim Raporu’ndaki görüş ve öneriler dikkate alınarak kanun ve mevzuat hükümleri çerçevesinde devam edeceği belirtilmiştir.

Sonuç olarak İdare tarafından verilen cevapta, bütçe ve harcama süreçlerinin doğru planlandığı, zamanla tasarruf bütçesinin oluşturulduğu belirtilmişse de İdarenin sürekli bütçe açığı vermesi ve önemli tasarruf kalemlerinden biri olan hizmet alımları tutarının bütçe içerisindeki payının yıllar itibarıyla artarak devam etmesi, İdarenin bu yöndeki savunmasının geçerli olmadığını ortaya koymaktadır. Bunun yanı sıra her ne kadar gelir artırıcı çalışmaların hayata geçirildiği ifade edilmişse de bulguda yer verildiği üzere uygulamadan beklenen sonucun alınamadığı da göz önünde bulundurulduğunda borçlanmayı gerektirmeyecek bir mali yönetim sisteminin kurulmasının önem arz ettiği yönündeki kanaatimiz geçerliliğini korumaktadır.

Bununla birlikte İçişleri Bakanlığının iznini gerektiren hallerde İdarece izin alınmaksızın borçlanılmasına yönelik eleştirimize cevaben İdare, söz konusu iznin 07.03.2017 tarihinde alındığını ve borçlanma işlemlerinin bu izne dayanılarak yapıldığını ifade etmişse de bu tarihte yapılan borçlanma işlemi Bakanlık izni gerektiren tutarın altında olduğundan bu işlem, değerlendirmemize dayanak teşkil eden tespitlerimiz arasında yer almamaktadır. Değerlendirmemiz, 2017 yılında kararlaştırılarak kullanım ile ödeme açısından denetim yılını da mali yönden etkileyen ve tutar olarak Bakanlık izni gerektiren diğer iki borçlanma işleminde gerekli izinlerin alınmaması tespitine dayanmaktadır.

Kamu hizmetinin gereği olmamasına rağmen borçlanılarak taşınmaz edinildiği yönündeki eleştirimize cevaben İdare, bahse konu taşınmazın kamu hizmetinde kullanılmak amacıyla satın alındığını ancak mali durumdaki bozulmalar ve yakın gelecekte kamu hizmeti ile ilişkilendirilebilecek bir projenin oluşturulmasının mümkün olmadığından bahisle satıldığını belirtmiştir. Buna karşın satın alma işlemi öncesinde taşınmaz Belediyece kamu hizmeti amacı ile kullanılmadığı gibi sonrasına ilişkin de herhangi bir plan-proje oluşturulmadığı ve söz konusu taşınmazın bir yıl içerisinde satıldığı dikkate alındığında borçlanma işleminin kamu hizmeti amacıyla yapılmadığı anlaşılmaktadır. Taşınmazın satın alma bedelinden çok daha yüksek fiyata satılmasının da kamu hizmetinin görülmesiyle ilişkilendirilemeyeceği açıktır.

Bu itibarla, bulguda yer verilen hususlara ilişkin değerlendirmemiz devam etmekte olup İdarenin gelecek dönemlerde borçlanma işlemlerinin mevzuat hükümleri çerçevesinde ve Rapor’da yer verilen öneriler doğrultusunda tesis edileceği yönündeki beyanına ilişkin eylem ve işlemler izleyen denetim yıllarında takip edilecektir.